横向生态补偿机制进一步健全，谁将受益？

政策背景

根据《生态保护补偿条例》，横向生态保护补偿机制是不同区域之间通过签订和履行协议构建的措施安排，即“让生态保护方获得补偿，让生态破坏方支付补偿”，较早且较广泛应用于流域的协同治理。如果横向生态保护补偿协议难以达成，可借助上级人民政府及有关部门的组织和协调。

我国流域横向生态保护补偿始于2007年，原环境保护部印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，明确将推动建立流域水环境保护的生态补偿机制明确为生态保护补偿四大重点领域任务之一。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出推动地区间建立横向生态补偿制度。

近年来，有关横向生态保护补偿的政策制度日趋完善。2015-2016年，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》等重要政策文件，都强调要建立地区间横向生态保护补偿机制，制定相关办法。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确提出要健全横向补偿机制，促进受益地区与生态保护地区良性互动。2024年6月1日，历经十余年探索出台的《生态保护补偿条例》正式施行，明确了地区间横向补偿的适用范围、主要内容及履行规则，为开展地区间横向生态保护补偿工作提供了法治保障。

可以说，横向生态保护补偿的本质是生态服务的市场化或者协商化交易。我国的横向生态保护补偿机制建设始于2007年，经过多年探索与发展，逐步从地方试点走向全国推广。新安江、赤水河、汀江—韩江流域试点都是其中的代表。2012年，安徽和浙江两省在新安江流域首创“水质对赌”模式，若安徽出境水质达标，浙江每年补偿1亿元；反之，则安徽补偿浙江。这一机制运行13年来，新安江水质常年保持Ⅱ类以上，并从水质保护扩展到产业协作、人才共育等多领域。数据显示，截至2024年8月，已有24个流域（河段）、23个省（区、市）签订跨省流域横向生态保护补偿协议。

政策概要

《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》由财政部、生态环境部、国家发展改革委、水利部、国家林草局联合发布，旨在推动建立更加全面、权责清晰、方式多元、治理高效的横向生态保护补偿机制，实现生态产品供给地与受益地的良性互动。

《意见》明确，中央层面统一建立大江大河干流补偿机制。对长江、黄河等重点流域干流，中央层面建立统一的流域横向生态保护补偿机制，依据各省（自治区、直辖市、计划单列市，含新疆生产建设兵团，以下统称省）干流入境、出境国家地表水考核断面水质变化以及本省干流全部断面水质较以前年度变化情况，统一核算各省出资或受偿金额，实现经济利益省际合理横向转移，体现生态产品价值导向。

地方层面自主深化重点流域补偿机制建设。流域省可在中央层面建立统一机制基础上，选择具备重要生态服务价值、受益主体明确的流域，自主协商开展跨省横向生态保护补偿机制建设，并积极开展覆盖全辖区的横向生态保护补偿机制建设。

《意见》提出，拓展补偿领域。鼓励地方在总结流域横向生态保护补偿有效经验的基础上，积极探索对其他具有外溢性的生态环境要素开展横向生态保护补偿的实现路径。加快探索其他生态环境要素指标设定、数据监测、保护成本核算、量化考核等，因地制宜拓展森林、草原、大气、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态环境要素横向生态保护补偿机制。

政策亮点

进一步健全横向生态保护补偿机制时间表：《意见》提出，到2027年，长江、黄河干流统一的横向生态保护补偿机制建成并稳定运行，各地基本建立覆盖辖区内重点河流的跨区域流域横向生态保护补偿机制，跨流域重大引调水工程横向生态保护补偿机制建设稳步推进；到2035年，流域横向生态保护补偿机制全面覆盖长江、黄河等重点流域干流及其重要支流，向更广范围、更深内涵、更丰富形式拓展，生态环境质量持续提升。

明确中央与地方的职责分工：中央层面统一建立大江大河干流补偿机制，地方层面自主深化重点流域补偿机制建设。中央层面统一核算长江、黄河等重点流域干流的水质变化情况，明确各省的出资或受偿金额，避免地方之间因核算标准不一致而产生的矛盾；通过中央财政对流域生态保护补偿机制建设给予适当支持，对地方协商确定的补偿资金缺口给予适当补助，确保机制的稳定运行；通过政策引导，推动地方自主开展横向生态保护补偿机制建设，形成上下联动的良好局面。地方根据自身实际情况，因地制宜，探索适合本地的补偿机制和方式，增强政策的灵活性和适应性。

拓展补偿领域与要素：鼓励地方在总结流域横向生态保护补偿有效经验的基础上，积极探索对森林、草原、大气、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等其他生态环境要素开展横向生态保护补偿的实现路径。推动横向生态保护补偿机制从单一的流域保护向生态系统整体保护拓展，促进生态系统的全面修复和可持续发展。推动将常规水质指标以外的特征污染物、水量、水生态指标以及流域功能定位、供水安全等列为补偿要素，综合考虑多种生态服务价值。

创新补偿方式：鼓励吸引社会资本参与开发利用和保护修复的不同环节，建立开发利用主体和保护修复主体利益连接机制。推动生态产品价值实现机制的落地，通过生态产品交易、生态补偿基金等方式，实现生态产品价值的市场化转化。

政策机遇

中央和地方的资金支持：中央财政将对流域生态保护补偿机制建设给予适当支持，对地方协商确定的补偿资金缺口给予适当补助。横向生态补偿受益方能得到的补偿金额，需要根据生态保护红线的生态功能外溢调整比例、生态保护红线维护的发展机会成本、横向生态补偿资金分担系数等多方面因素进行综合计算。具体的补偿金额会因地区、生态保护红线面积、生态功能重要性、居民生活水平等因素而有所不同。

生态修复与环保产业：随着横向生态保护补偿机制的完善，流域生态保护和修复项目将增加，涵盖水污染防治、生态修复、湿地保护等多个领域，为环保企业带来丰富的业务机会。政策推动生态修复技术的研发和应用，涵盖水生态修复、土壤修复、植被恢复等多个领域，将为科研机构和企业提供技术研发和应用的广阔空间，促进生态修复技术的创新和推广。政策推动生态环境监测能力建设，提升监测数据的准确性和可靠性，将为相关环保企业提供技术升级和业务拓展的机会，促进环境监测技术的发展。利用大数据、物联网等技术提升生态补偿机制的信息化管理水平，为环保科技企业提供了新的市场空间，推动智慧环保技术的应用。推动生态产品价值实现机制的落地，通过生态产品交易、生态补偿基金等方式，实现生态产品价值的市场化转化，为生态修复和治理市场注入新的活力。政策推动绿色产业发展，鼓励地方因地制宜发展生态友好型产业，如生态农业、生态旅游、绿色制造业等。

绿色金融：政策鼓励金融机构创新金融产品和服务，支持生态保护补偿项目。这将为绿色金融领域带来新的业务增长点，推动绿色信贷、绿色债券、绿色基金等金融产品的创新和发展。