《黄山市人民政府关于印发黄山市批而未供、闲置和全域低效土地治理攻坚行动方案》重大决策后评估报告

2022年10月24日，《黄山市批而未供、闲置和全域低效土地治理攻坚行动方案》（以下简称《方案》）以市政府名义印发。

根据《黄山市人民政府办公室关于印发黄山市人民政府重大行政决策后评估暂行办法的通知》（黄政办〔2020〕22号）、《关于开展2024年度市政府立法和重大行政决策后评估工作的通知》（黄府法领办〔2024〕7号）等文件要求及安排，2024年7月以来，黄山市自然资源和规划局（以下简称市资规局）组织开展了《方案》重大决策后评估工作。

一、评估工作基本情况

本次《黄山市人民政府关于印发黄山市批而未供、闲置和全域低效土地治理攻坚行动方案》（以下简称《方案》）重大决策后评估工作按照客观公正、公开透明、公众参与、注重实效的原则，由黄山市自然资源和规划局主导并组织，围绕《方案》的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性等进行调查、分析、评估。2024年8月，成立了以自然资源权益和利用科负责人为组长，相关科室为成员的后评估工作小组，拟定了《方案》重大决策后评估工作实施方案。 

通过调查问卷、书面征求各有关单位意见、召开座谈会等形式，全面了解《方案》实施成效。结合方案开展的实际情况，形成了《方案》重大决策后评估报告。

二、评估方式

（一）合法性评估

本决策事项符合《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》国务院《全面推进依法行政实施纲要》《中央政府投资项目后评价管理办法》《安徽省重大行政决策程序规定》（省人民政府300号令）《黄山市人民政府重大行政决策后评估暂行办法》等法律、规章等规定。《方案》的决策主体适合依据《安徽省重大行政决策程序规定》（省人民政府300号令）的规定，2022年10月24日，《方案》由黄山市人民政府颁布实施，符合相关法律法规的规定。《方案》的制定程序符合法律的规定，从制定程序上看，《方案》经过了合法合规的审查过程。这一系列的制定程序符合法律法规的要求，确保了《方案》的合法性和科学性。

《方案》的内容符合上级文件的规定。《方案》文件由实施目标、重点任务、工作措施三个部分组成。该《行动方案》的制定依据了多项法律法规和政策文件，包括《中华人民共和国土地管理法》《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）《安徽省人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见》（皖政〔2013〕58号）以及《安徽省批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案》（皖政〔2022〕54号）等。这些文件为《方案》的制定提供了坚实的法律和政策基础，其内容符合上级文件的规定。

（二）合理性评估分析

分析《方案》的具体规定，发现该《方案》的规定具有合理性主要体现在以下方面：

1.盘活土地资源，优化资源配置挖掘土地潜力，通过专项行动，加快清理处置批而未供、限制使用和全域低效土地，可以有效挖掘土地资源的潜力，提高土地利用效率。优化土地配置，通过治理攻坚行动，将闲置和低效土地转化为可用资源，有助于优化土地资源配置，为城市经济社会发展提供有力的土地要素保障。

2.促进产业升级，推动高质量发展倒逼企业转型升级，对低效用地企业实施倒逼机制，通过追加投资、协商收回、协议处置、收购储备等方式，促使企业提质增效或搬迁腾地，这有助于推动产业升级，提高产业竞争力。提升亩均效益，通过实施“亩均论英雄”的原则，对项目的准入、建设、运营等各个环节实行全过程监管，以土地资源的高效利用倒逼企业来提升质量和效益。这有助于提升土地的亩均产出和效益，推动经济高质量发展。

3.强化监管机制，规范土地管理通过建立全过程监管体系，以土地出让合同为抓手，建立“出让人”和“监管人”制度，强化土地出让合同附加条款设定，明确违约责任和追溯机制。这有助于实现土地出让和使用的全过程监管，规范土地管理行为。完善政策体系，构建“2321”标准和政策体系（两标准、三差别、两处置、一执行），为低效土地治理提供科学的政策依据和保障。这有助于推动土地治理工作的规范化、制度化。

4.提升城市形象，增强发展后劲改善城市面貌，通过治理低效土地，清理闲置用地和违法用地，有助于改善城市面貌，提升城市形象。这有助于增强城市的吸引力和竞争力，为城市发展创造更好的环境。增强发展后劲，通过优化土地资源配置，提高土地利用效率，为城市发展提供有力的土地要素保障。这有助于增强城市的发展后劲和可持续发展能力。

（三）决策执行的成本与效益分析评估

1.执行成本分析

《方案》实施执行成本包括实施过程中政府部门需要的人力、物力和财力投入，比如相关政策的制定、宣传、监督等人力成本和时间成本。其中人力成本包括专项行动需要组建专门的工作团队，包括自然资源、规划、发展改革、经济和信息化等多个部门的人员参与等，《方案》实施需要花费大量时间进行摸排、调查、规划、审批等时间。资金成本包括清理、腾退低效土地需要投入资金进行征迁、基础设施建设等工作。对闲置土地进行再利用或重新规划也需要资金支持《方案》实施全过程监管等改革措施也需要一定的资金保障。此外，若聘请专家进行政策咨询、规划编制和评估等工作，也会产生相应的费用等。《方案》在制定过程中，明确了实施目标、重点任务、工作措施，确保该决策顺利实施，达到预期效益，在执行过程中，根据反馈和实际情况对行动方案进行持续优化，包括调整成本结构、优化资源配置等，以确保方案的高效实施和成本的有效控制。

2.效益分析

《方案》的实施从根本上解决黄山市土地瓶颈与低效利用并存的问题，该行动旨在盘活存量低效用地，优化土地资源配置，强化重大项目用地保障，推动经济社会高质量发展。产生了良好的经济效益、社会效益、生态效益。具体如下：

（1）从经济效益分析：通过盘活低效土地，可以释放出一批成熟、可用的开发建设用地，有效缓解土地供需矛盾，提高土地利用率和产出率，增加财政收入和税收，吸引更多优质项目落地，推动产业转型升级和经济发展。

（2）从社会效益分析：本《方案》实施不仅优化土地资源配置，提高城市规划和建设水平，而且改善城市环境和居民生活质量，提升城市形象和品牌价值，促进社会和谐稳定，增强人民群众的幸福感和满意度。

（3）从政策效益分析：《方案》执行到位有利于树立政府的形象和公信力，能够获得广大项目投资者的认同和支持。

（4）从生态效益分析：通过科学规划和合理利用土地资源，减少土地浪费和生态破坏。推动绿色发展和生态文明建设，促进人与自然和谐共生。

通过对执行成本和效益的分析，可以帮助决策者更全面地评估政策的可行性和合理性。同时，在执行过程中，还需要及时对《方案》开展多方位的解读，以确保政策的有效性和可持续性。

（四）决策实施与经济社会发展的符合程度

1.符合国家政策导向，落实国家战略。该方案的实施符合党中央关于土地节约集约利用和“节约优先”的国家战略要求，有助于推动黄山市在土地资源管理方面走在前列。该方案的实施是对省、市政府工作部署的积极响应和具体落实。

2.推动经济社会高质量发展。通过优化土地资源配置，提高土地利用效率，有助于提升黄山市的城市承载力，为城镇化进程提供有力支撑。有助于推动区域间的协调发展，缩小城乡和区域发展差距。通过提高土地利用效益和经济发展水平，有助于增加政府财政收入，为改善民生提供更多资金支持。同时，优化土地资源配置也有助于改善城市环境和居民生活质量。

3.优化土地资源配置，提高土地利用效益。本《方案》实施盘活存量土地，旨在全面查清并处理批而未供、闲置和低效土地，通过分类处置和再开发，有效盘活存量土地，提高土地利用效率。这有助于解决黄山市土地资源稀缺的问题，为城市发展提供坚实的土地基础。通过推动土地资源的集约节约利用，增加土地的经济价值，这有助于提升城市整体经济实力和竞争力。

4.在产业发展方面，促进产业转型升级。方案中提出加速“腾笼换鸟”，对低效土地进行项目嫁接或引导进入土地二级市场，有助于淘汰落后产能，引入高新技术企业和优质项目，推动黄山市产业结构的优化升级。提高项目用地容积率，特别是中心城区和开发区，有助于提升土地开发强度，促进产业集聚和规模效应的形成，进一步提升产业竞争力。

5.优化营商环境，强化重大项目用地保障。方案的实施有助于改善黄山市的营商环境，提高政府服务效能，增强企业和投资者对黄山市的信心和吸引力。通过治理低效土地，提高土地供应效率，为重大项目提供用地保障。这有助于吸引更多优质项目落户黄山市，推动经济社会的快速发展。通过确保《方案》与经济社会发展的符合程度，可以实现政策的有效执行，促进地方经济社会的全面发展。同时，政策执行过程中还需要进行监测和评估，确保方案能有效落实，以适应不断变化的经济社会环境。

（五）决策执行带来的近期效益和长远影响

1.近期效益：

（1）盘活存量土地：通过全面查清批而未供、闲置和低效土地情况，建立详细的工作台账，有助于迅速盘活这些存量土地。这将直接增加土地市场的有效供给，满足项目用地需求，推动地方经济发展。

（2）提升土地利用率：方案明确规定了批而未供土地和闲置土地的年处置率目标，通过加快土地供应、完善供地手续等措施，将显著提高土地的利用率。这有助于缓解土地供需矛盾，促进土地资源的合理配置。

（3）增加税收和财政收入：通过提高工业用地亩均税收和工业项目用地的容积率，方案有望促进工业企业的转型升级和提质增效。这将直接增加地方政府的税收收入，为政府提供更多的财政资源用于基础设施建设和公共服务。

（4）优化营商环境：通过加强“净地”出让及土地供后履约监管，确保土地市场的规范运行。这将有助于优化营商环境，吸引更多的投资者来黄山投资兴业，进一步推动地方经济的发展。

2.长远影响：

（1）促进产业结构优化升级：方案通过整治提升低效土地，推动“腾笼换鸟”和“复合开发”，有助于淘汰落后产能，引进新兴产业和高新技术产业。这将促进黄山市产业结构的优化升级，提高经济发展的质量和效益。

（2）提升城市竞争力：通过提高土地利用效率和节约集约水平，黄山市将拥有更多的优质土地用于重大项目和高端产业的发展。这将显著提升城市的综合竞争力和吸引力，为黄山市的可持续发展奠定坚实基础。

（3）推动生态文明建设：方案的实施有助于减少土地资源的浪费和粗放利用，推动生态文明建设。通过优化土地资源配置，提高土地利用效率，黄山市将能够更好地保护生态环境，实现经济发展与环境保护的双赢。

（4）形成长效管理机制：方案不仅重视当前的土地治理工作，还强调建立长效管理机制。通过制定分类处置方案、加强考核激励和跟踪督导等措施，将形成一套科学、规范、高效的土地管理制度体系。这将为黄山市土地资源的可持续利用提供有力保障。

总的来说，《方案》的实施既能够带来近期的经济效益和就业机会，又能够带来长远的经济发展、产业转型升级和地方形象提升，从而推动地区的经济社会发展。

（六）规范性评估

通过分析《方案》的用语，对比《方案》条文之间的关系，总体上可以认为《方案》是一部用语规范、逻辑严密、实用性强的重大决策文件，《方案》的实施经过多次会议研讨，黄山市在方案执行上也进行了会议研讨并通过，在调研中，群众都对此《方案》的实施表示支持，决策的制定具备了一定的规范性。

三、评估结论

《方案》立足于黄山市的实际情况，可以盘活存量低效用地，优化土地资源配置，推动产业转型升级和经济发展，同时改善城市环境和居民生活质量，提升城市形象和品牌价值。

根据评估调研结果，企业均基本支持本《方案》继续实施，但提出希望把方案中第一条的实施结果中“特殊项目低于 2.0 需报市自然资源和规划委员会研究同意”表述调整为“特殊项目根据该项目的工艺流程和产业类型进行分类管理，经一事一议程序确定调整后的容积率，但原则上不得低于 1.5。且由载体单位论证后，拟上会方案报市自然资源和规划委员会研究通过后实行”。此外，建议在符合国家政策前提下，相关部门出台以政府扶持的办法鼓励工业企业提高容积率的政策文件。因此，该行动方案是符合黄山市经济社会发展需要的，具有可行性和必要性。

综上所述，评估认为《方案》执行效果整体可行，进一步完善后可以继续实施。

四、《方案》下一步工作建议

1.加强组织领导，明确责任分工，确保各项政策措施得到有效落实，加强政策宣传和解释工作，提高公众对本《方案》的认识和支持度。应制定详细的工作方案和责任清单，将各项任务分解到具体部门和责任人。各部门要按照职责分工，细化工作措施，明确时间节点，确保各项任务按时按质完成。同时，要建立健全问责机制，建立健全监督考核机制，对本《方案》的实施情况进行定期检查和评估，确保责任落实到位。

2.加大资金投入力度，保障专项行动所需资金的充足性和稳定性。在行动过程中，要注重优化资源配置，提高资金使用效率，确保每一分钱都花在刀刃上。

3.积极探索创新土地管理和利用模式，推动土地节约集约利用和可持续发展，在土地治理和开发利用过程中，要始终注重生态环境保护，确保绿色发展理念贯穿始终。通过科学合理的城市设计和规划布局，优化土地利用结构，提高土地容积率和使用效率。同时，注重生态空间、农业空间和城镇空间的协调共生，确保城市发展与自然环境的和谐统一。积极引进和推广先进的土地节约集约利用技术，同时，鼓励企业采用节地型生产工艺和设备，从源头上减少土地占用。 

综上所述，《黄山市人民政府关于印发黄山市批而未供、闲置和全域低效土地治理攻坚行动方案》评价结果较为积极，政策执行效果可行，在推动黄山市经济社会发展方面起到了重要作用，后续将根据后评估结果进行完善后继续实施。