《黄山市鼓励总部经济发展的若干政策》立法后评估报告

一、评估工作基本情况

（一）评估背景 

《黄山市鼓励总部经济发展的若干政策》（以下简称《若干政策》）2022年1月29日经市政府第一次常务会议审议通过，于2022年2月21日公布。依据《关于开展2023年度市政府立法和重大行政决策后评估工作的通知》（黄府法领办〔2023〕16号），为进一步了解《若干政策》的实施成效，了解《若干政策》在实施过程中出现的问题，结合最新的政策与法律规定，我局对《若干政策》开展了立法后评估工作。

（二）评估目的和标准 

1.评估目的 

对《若干政策》的评估，其目的旨在全面了解和掌握《若干政策》制定及其实施情况的基础上，针对文件制定及其实施中发现的问题，评估《若干政策》的合法性、合理性、协调性、可操作性、时效性和规范性，最终根据调查分析结果提出评估建议。

2.评估标准

依据《黄山市政府立法后评估办法》第十条的相关规定，《若干政策》的评估按照合法性标准、合理性标准、协调性标准、可操作性标准、实效性标准、规范性标准等开展评估工作。

（三）评估方法 

依据《黄山市政府立法后评估办法》第十三条相关规定，对《若干政策》的评估采取文本分析法、比较分析法，通过局官网开展网络调查，深入企业开展问卷调查，并选取企业进行实地调研，收集各方面的建议；此外，邀请有关专家、市人大代表、企业代表及相关单位等召开座谈会，收集意见建议。

（四）评估过程 

1.前期准备阶段

（1）成立评估小组。成立以局长为组长，分管副局长为副组长，相关科室人员为组员的《若干政策》立法后评估工作组，并明确分工。同时，为保障评估结论的客观性与专业性，我局将评估工作的部分事项委托给了安徽道同律师事务所，由其指派专业团队参与评估工作。

（2）制定评估方案。评估小组遵循客观公正、公众参与、注重实效的原则，拟定了包括评估目的、评估标准、评估方法等在内的《若干政策》评估方案。

2.调研阶段

（1）意见征集

2023年11月23日至2023年12月22日，通过市投资促进局官网向社会公开征求意见。此外，就评估中的重点问题，向各区县人民政府，黄山风景区管委会，黄山高新区管委会，黄山现代服务业产业园管委会，市直各部门、各直属机构等书面征求意见。

（2）问卷调查

 制作调查问卷，深入企业开展问卷调查。    

（3）组织座谈会

2023年12月22日召开《若干政策》立法后评估座谈会，会议由市投资促进局分管领导主持，邀请了市政协委员汪周洋、市仲裁委秘书长程永芬等专家，与会的还有各区县投促局负责同志、企业代表，会上针对《若干政策》的条文内容、可能出现的问题、下一步完善的方向等进行了充分的讨论。

（4）实地调研

2023年12月18日至2023年12月21日，实地走访了黄山路歌物流科技有限公司、中华联合财产保险服务有限公司黄山中心支公司、黄山月星置业有限公司等企业，进一步了解了企业的需求，也收集了企业对《若干政策》的意见与建议。

3.评估报告形成阶段

对调查问卷、实地调研及专家论证的情况进行归纳整理并形成评估报告初稿，经市投资促进局审定后报市司法局。

（五）评估依据 

评估的依据包括《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《安徽省重大行政决策程序规定》《黄山市政府立法后评估办法的通知》等；评估的事实依据包括评估过程中查找的文献资料、搜集到的相关数据、问卷调查结果、意见征集结果、企业实地走访调研结果以及座谈会各方意见等。

二、《若干政策》评估内容分析

（一）合法性评估 

1.制定主体、制定权限、制定依据、制定程序

《若干政策》的制定主体、制定权限、制定依据及制定程序均符合《黄山市行政机关规范性文件制定程序规定》的要求，起草依据充分，立项、起草、审查、决定、公布等制定程序符合规定。

2.关于规范性文件的内容

《若干政策》以《黄山市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等文件精神为指导，参考深圳福田区、山东济南市、山西晋中市等地区发展总部经济的相关经验，其内容符合法律、法规及上级文件的要求，未突破自身的权限范围。

（二）合理性评估

1.《若干措施》制定目的明确，结构完整

《若干政策》聚焦引进和培育一批总部经济企业，进一步盘活存量资产，推进高质量发展目标，明确了总部企业的认定条件与扶持政策，同时也明确了认定材料与认定程序，此外还通过附则部分加以补充，结构完整。

2.总部企业认定单一

相比于合肥市、蚌埠市、广州市等省内外扶持总部经济发展的行政规范性文件，《若干政策》关于总部企业的认定标准过于单一，没有考虑到不同行业、不同总部类型所产生的差异。比如针对战略性新兴产业的总部认定，可以适当降低标准，从而更好帮助其成长；对于一些平台公司或者是产业链中的重要公司，企业自身所缴纳的税收较少，但其可以吸引相关的企业落户，对地方经济的贡献大，也可以降低标准。

3.要求企业承诺内容过于严苛

《若干政策》明确企业在申请政策支持时，“需承诺企业全生命周期内注册地址不迁出黄山市，不减少注册资本，不改变在黄山市纳税义务，否则将撤销其认定资格，责令退回补助和奖励所得”，该条款限制措施过于严苛，加大了企业申请的难度与压力，在当前环境下已不适宜。

4.部分条款存在滞后性

比如直接认定总部经济企业包括“国内主板、创业板、科创板挂牌上市公司的总部、区域总部或功能总部”，而2021年9月3日北京证券交易所成立，但按照现有规定在北交所上市的公司是无法直接认定为总部经济企业。

5.扶持政策单一

相较于省内外其他立法实践，《若干政策》的扶持政策只有办公用房、成长激励、人才保障三大措施，涵盖的范围较少。此外，不同的企业的需求不同，如初创企业，可能更需要融资平台的支持；产业链企业，可能更需要专门的产业园。否则政策与需求不匹配，支持效率不高。

（三）协调性评估 

《若干政策》与相关的行政规范性文件之间不存在冲突，但是内容衔接需要进一步加强协调。比如人才保障政策，2021年12月10日市委、市政府出台《关于实施“迎客松英才计划”引领新时代高质量发展的若干意见（试行）》，2023年12月市委人才工作领导小组又发布了《深入实施迎客松英才计划加快打造大黄山人才新高地的若干措施》。上述文件在附件部分设置了“黄山市高层次人才分类目录（企业）”，具体划分了A类到F3类共八大类，并依照类别给予奖补。并且人才计划企业部门仅针对黄山市新兴产业的企业，并非是所有类别的企业人员均可享受相关政策。

（四）可操作性评估 

1.《若干政策》在制定初期是一部具有一定可操作性的规范性文件

《若干政策》对于总部企业的认定有具体清晰的条件，企业可以对照认定的标准判断自身是否符合申报的条件。扶持政策明确而具体，主要分为办公用房支持、成长激励支持与人才保障支持。此外，《若干政策》也明确了认定材料与认定程序，具有一定的可操作性。

2.《若干政策》的部分表述不明确

针对“世界500强”，有《财富》杂志、《福布斯》杂志、《彭博商业周刊》、胡润研究院等不同榜单，不同机构的认定均有所差异，在具体实践中采用哪一个榜单需要进一步明确。类似还有“研发能力居于全国行业领先水平，在所属行业排名全国前50名或营业收入全国前50名”，这里研发能力排名难以具体衡量。

3.部分条款具有一定模糊性

比如办公用房支持部分未明确企业办公用房的界定标准，房屋产权的性质区分是看登记的性质还是看实际的用途，依照现有的规定难以判断。

4.针对具体的落实，仍需要进一步细化

比如针对企业申报后落选，是否需要建立申诉反馈的机制。再比如部门能否筛选符合条件企业，安排专人指导企业申报，让政策落在实处。

（五）实效性评估

《若干政策》实施以来，取得了一定成效，但与政策制定的目的仍有较大差距。《若干政策》发布近两年来，暂未有企业申报相应扶持，一方面是因为政策本身的门槛较高，另一方面是因为忽略了对黄山市本地存量企业的宣传，而招商引资企业从项目落地到达到认定标准需要一定的时间，因此暂未有企业申报，政策红利并未惠及企业。

（六）规范性评估

通过分析《若干政策》的概念界定、语言表述与逻辑结构，总体上可以认为其是一部具有一定内在逻辑严密性和表达准确性，不存在概念之间矛盾、前后不一致、语言使用不规范等情况的规范性文件。

三、评估结论及建议

依据评估小组对《若干政策》的全面评估，经研究，我局认为：

鼓励总部经济发展的方向是正确的，发展总部经济有助于提高城市的竞争力，是城市经济发展的重要推动力量。但通过《若干政策》立法后评估，《若干政策》的合理性、可操作性、协调性、实效性等一定程度上与当前我市经济社会发展和招商引资工作实际不符，不能充分发挥鼓励总部经济企业落户的吸引力，建议对《若干政策》进行修改，强化政策牵引力，为招引总部经济企业做出更大贡献。