《黄山市人民政府办公室关于加快推动畜牧业高质量发展的实施意见》决策后评估报告

根据《关于开展2023年度市政府立法和重大行政决策后评估工作的通知》（黄府法领办〔2023〕16号）工作安排，市政府重大行政决策后评估项目《黄山市人民政府办公室关于加快推动畜牧业高质量发展的实施意见》为2023年度决策后评估项目，黄山市农业农村局组织开展了《黄山市人民政府办公室关于加快推动畜牧业高质量发展的实施意见》的决策后评估工作。

内容摘要：

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，以高质量发展为主题，以深化农业供给侧结构性改革为主线，坚持“市场主导、政策引导、防疫优先、绿色发展”基本原则，按照“做强生猪、稳定家禽、发展牛羊、兼顾特种”发展思路，推行“规模养殖、集中屠宰、冷链运输、冰鲜上市”发展模式，加快实施“四大行动”、构建“四大体系”，为建设现代农业强省提供有力支撑。

为贯彻落实2021年6月4日安徽省人民政府办公厅印发的《安徽省人民政府办公厅关于促进畜牧业高质量发展的实施意见》（皖政办〔2021〕5号）精神，推动畜牧业高质量发展，进一步优化产业结构、增加农民收入、促进乡村振兴，经黄山市人民政府同意，于2022年1月5日印发《黄山市人民政府办公室关于加快推动畜牧业高质量发展的实施意见》（黄政办秘〔2022〕1号）（以下简称《实施意见》）。

2023年12月，黄山市农业农村局组织力量开展了《实施意见》决策后评估工作，并委托安徽允信信息咨询有限公司围绕《实施意见》的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性和实效性进行了有效评估。

1.从合法性的角度来看，《实施意见》在制定主体、制定权限、制定依据、制定程序等方面均符合相关的法律规定，内容符合现行法律、法规以及国家有关政策，不存在违反上位法规定设置的限制性条款。

2.从合理性的角度来看，《实施意见》各项管理措施必要适当，具有科学、合理的决策目的，规范、有效的制度设计。

3.从协调性角度来看，《实施意见》与同位阶的规范性文件不存在冲突，与上位法及上级文件之间衔接充分。各项制度完备，相互构成了统一、和谐整体。

4.从可操作性角度来看，《实施意见》的制度导向明确，具有较强的指导意义。

5.从规范性角度来看，《实施意见》逻辑结构严密，表述准确，没有影响政府规范性文件的准确、有效实施。

6.从实效性角度来看，《实施意见》有效推动了黄山市畜牧业高质量发展，进一步优化了畜牧业产业结构、增加了农民收入、促进了乡村振兴。

评估结论为：《实施意见》的相关内容合法、合理、具有较强的协调性、规范性和可操作性，执行状况良好，社会效益、工作效益显著。《实施意见》自2022年1月5日实施至今，黄山市畜牧业工作仍在不断推进，因此《实施意见》内容仍适应实际工作需要，建议予以保留，并且需要不断总结工作实践经验，择机对《实施意见》进行修改和完善，优化配套更加具体的举措，进一步提高畜牧业工作的法治化、科学化、精细化水平。

一、引言

近年来，黄山市出台了一系列政策措施，大力推动现代畜牧业持续健康发展。2020年，全市肉蛋奶总产量达10.82万吨，畜牧业产值达27.34亿元，占农业总产值的29%，全产业链产值75亿元。但同时，畜牧业的质量效益仍然不高，支持保障体系不够健全，抵御风险的能力偏弱，畜禽产品稳产保供的基础仍不牢固。为贯彻落实《安徽省人民政府办公厅关于促进畜牧业高质量发展的实施意见》（皖政办〔2021〕5号）文件精神，结合黄山市实际，黄山市农业农村局牵头起草了《黄山市人民政府办公室关于加快推动畜牧业高质量发展的实施意见》。

为落实法治政府建设有关要求，检验评价市政府立法（含市政府规章、行政规范性文件）和重大行政决策执行效果，适时调整和完善有关市政府规章、市政府行政规范性文件和重大行政决策，持续提升依法行政工作水平，根据《黄山市人民政府办公室关于印发黄山市政府立法后评估办法的通知》（黄政办〔2020〕16 号）、《黄山市人民政府办公室关于印发黄山市人民政府重大行政决策后评估暂行办法的通知》（黄政办〔2020〕22 号）、《关于开展2023年度市政府立法和重大行政决策后评估工作的通知》（黄府法领办〔2023〕16号）等文件要求，对《实施意见》进行决策后评估工作具有重要的价值和意义。

此次决策后评估工作为阶段性评估，将实现以下两方面的目的：

1.以合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性为标准，了解《实施意见》的相关制度设计是否科学、合理，是否适应当前畜牧业工作的实际需要，是否与其他法律法规存在矛盾冲突，评估《实施意见》的总体质量和实施效果。

2.对《实施意见》的实施情况进行调查分析，研究总结实施中存在的不足，有针对性的提出推动《实施意见》有效实施的建议。

二、评估工作概况

（一）评估准备阶段

1.成立评估小组。《实施意见》决策后评估工作按照客观公正、公开透明、公众参与、注重实效的原则，由黄山市农业农村局主导并组织，围绕《实施意见》的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性等进行调查、分析、评估。

为保障评估结论的客观性、公众性和专业性，黄山市农业农村局将此次决策后评估的部分工作委托安徽允信信息咨询有限公司（以下简称“安徽允信”）实施。安徽允信专门成立了《实施意见》决策后评估课题组，指派专人参与决策后评估工作，全程参与调研及撰写工作。

2.评估准备工作。黄山市农业农村局及安徽允信课题组拟定了本次决策后评估工作方案，并研究了《实施意见》的相关内容，形成包括进行调查问卷在内的初步方案。

（二）评估实施阶段

1.评估方法说明

本次评估活动运用了文件检索、比较分析、问卷调查等方法，以对《实施意见》的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性进行全面评估。

2.评估实施阶段具体工作

（1）黄山市农业农村局会同安徽允信进行了决策后评估工作的前期调研，深入了解推动畜牧业工作的必要性和重要意义。

（2）比较分析法。将《实施意见》与国家、省、市制定的相关政策文件进行了比较，深入分析内容的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性。

（3）问卷调查。通过向相关责任单位、畜牧站工作人员、畜牧养殖企业及各类社会群众等群体发放问卷调查卷的形式，搜集《实施意见》实施情况的反馈情况。

（4）文件检索。评估小组各成员单位和安徽允信广泛搜集了地方政府在畜牧业工作方面的相关文件、资料。

（5）专题研讨。评估期间，评估小组进行了多次内部讨论，对调查问卷中形成的内容进行总结分析，对《实施意见》的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性进行总结。

（三） 评估报告形成阶段

在开展上述工作的基础上，评估小组成员单位集体讨论确定报告框架，对初稿提出了相关的建议和意见，补充完善了报告的内容。在充分吸收采纳各方意见的基础上，黄山市农业农村局会同安徽允信对评估报告进行了深入的修改和完善，最终形成了正式的决策后评估阶段性报告。

评估开始前，对决策后评估工作进行了公示并征集社会意见：黄山市农业农村局通过政府网站方式进行公示，同时进行群众意见征集。公示期间（2023年11月28日-12月8日）未收到相关意见反馈。评估小组走访休宁县、歙县、徽州区、屯溪区等多个村镇进行公示，并同区县农业农村局、畜牧站、畜牧养殖企业等相关单位开展现场座谈。

三、《实施意见》相关内容

（一）发展目标

到2025年，全市畜禽规模化养殖率达到85%以上，肉蛋奶总产量保持在12万吨左右；全市重大动物疫病强制免疫率保持100%、畜产品质量安全抽检合格率达99%以上；全市规模养殖场粪污处理设施配套率保持在100%，畜禽粪污综合利用率95%以上；全市畜牧业综合产值达到100亿元。

（二）主要举措

《实施意见》主要举措即“实施11项行动”：

1.畜牧业结构优化行动；

2.标准化示范场创建行动；

3.美丽牧场建设行动；

4.现代种业提质行动；

5.产业经营延伸行动；

6.养殖废弃物资源化利用提升行动；

7.畜牧科技支撑行动；

8.数字畜牧建设行动；

9.动物防疫能力提升行动；

10.畜产品质量安全行动；

11.夯实畜牧兽医队伍行动。

（三）保障措施

重点从压紧压实工作责任、加强财税扶持力度、保障畜牧业发展用地、增强市场调控能力、落实“放管服”改革、健全社会化服务体系等六个方面提出了具体保障措施。

（四）创新举措

1.突出走在前列，确立任务目标。坚持高标定位，提出的2025年畜禽养殖规模化率和畜禽粪污综合利用率任务目标均分别高于全省平均水平5个百分点、10个百分点。

2.突出产业链条，明确发展重点。围绕全链条各环节，提出培育集团化领军企业，加快建设现代化养殖基地，积极稳妥开展非洲猪瘟等动物疫病无疫区和无疫小区建设，建立完善畜牧业信息化管理平台。

3.突出质量效益，提升发展水平。紧扣高质量发展主题，提出组织实施畜禽养殖废弃物资源化利用提升行动计划，建设一批“美丽牧场”，推广空气过滤、高度厌氧、封闭运行等工艺，实施品牌培育行动。

4.突出政策引领，强化保障措施。充分用好支持畜牧业发展扶持政策，提出把畜牧业高质量发展纳入乡村振兴战略考核范围，将畜禽养殖用地纳入国土空间规划予以优先保障。

四、对《实施意见》的综合评估

鉴于《实施意见》实施的必要性，对其在合法性、合理性、协调性、可操作性、 规范性和实效性方面进行综合评估。

（一）合法性评估

依据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《安徽省重大行政决策程序规定》（省人民政府300号令）、《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（安徽省人民政府令第149号）；根据《黄山市人民政府办公室关于印发黄山市政府立法后评估办法的通知》（黄政办〔2020〕16 号）、《黄山市人民政府办公室关于印发黄山市人民政府重大行政决策后评估暂行办法的通知》（黄政办〔2020〕22 号）、《关于开展2023年度市政府立法和重大行政决策后评估工作的通知》（黄府法领办〔2023〕16号）等法律、规章和文件规定。

1.《实施意见》的决策主体适合

（1）依据《安徽省重大行政决策程序规定》（省人民政府300号令）的规定，《实施意见》由黄山市人民政府办公室颁布实施，符合相关法律法规和规章的规定。

（2）《实施意见》符合《安徽省重大行政决策程序规定》（省人民政府300号令）的规定，起草单位在《实施意见》意见征求稿完成后，经过了充分的修改和完善，最终由黄山市人民政府办公室以“黄政办秘〔2022〕1号”文件形式印发，严格按照法定程序进行。

（3）依据《中华人民共和国水污染防治法》（2017年6月27日第二次修正）、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国畜牧法》、《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》（国办发〔2020〕31号）、《安徽省人民政府办公厅关于加快畜牧业高质量发展的意见》（皖政办〔2021〕5号）等文件要求及精神，市农业农村局依法起草了《实施意见》，细化了《实施意见》中相关责任单位需承担的责任和义务。《实施意见》的内容符合法律法规及上级文件的要求，未突破自身的权限范围。

（二）合理性评估

分析《实施意见》，发现《实施意见》的规定具有合理性，主要体现在以下三个方面：

1.《实施意见》具有科学、合理的决策目的

《实施意见》的发展目标是到2025年，全市畜禽规模化养殖率达到85%以上，肉蛋奶总产量保持在12万吨左右；全市重大动物疫病强制免疫率保持100%、畜产品质量安全抽检合格率达99%以上；全市规模养殖场粪污处理设施配套率保持在100%，畜禽粪污综合利用率95%以上；全市畜牧业综合产值达到100亿元。这一目标符合上位阶法律、规章及上级文件对黄山市畜牧业发展提出的要求。围绕《实施意见》的工作目标也更有利于设计出有效、实际的条例规定，是符合黄山市三区四县地方实际的总体要求，从而加强黄山市畜牧业工作的开展和实施。

2.相关责任单位及群众支持且认可《实施意见》

相关责任单位均支持《实施意见》继续实施；对各畜牧站工作人员、畜牧养殖企业及各类社会群众等相关利益群体进行调查。调查计算发现，98.3％的群众觉得《实施意见》对黄山市畜牧业未来的发展很有意义，97.1％的群众认为《实施意见》可操作性强，建议继续实施。

（三） 协调性评估

1.《实施意见》的内容与上级文件的规定衔接充分

2020年9月14日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》（国办发〔2020〕31号）（以下简称《国办发意见》；2021年6月4日，安徽省人民政府办公厅印发《安徽省人民政府办公厅关于促进畜牧业高质量发展的实施意见》（皖政办〔2021〕5号）（以下简称《安徽省实施意见》）。

《实施意见》总体上与《国办发意见》、《安徽省实施意见》基本一致，与上级文件的规定衔接充分，不存在冲突。

《实施意见》的印发与《国办发意见》、《安徽省实施意见》衔接密切，于2022年1月5日印发，可见《实施意见》的印发是基于《国办发意见》和《安徽省实施意见》的。因此《实施意见》的内容与上级文件的规定是充分衔接的。

2.《实施意见》建立的制度完备，构成和谐统一体

《实施意见》与《国办发意见》、《安徽省实施意见》所规定的协调一致。《实施意见》实施后，各相关责任单位能够按照《实施意见》中的责任分工进行具体工作。

（四） 可操作性评估

1.《实施意见》的规定切合实际、易于操作

《实施意见》明确了相关责任主体的分工和职责，对责任主体、工作任务、要求等方面作出了明确规定，这使得《实施意见》易于操作执行。《实施意见》指出，相关责任主体（各区县人民政府、市委编办、市发展和改革委员会、市生态环境局、市自然资源和规划局、市林业局、市市场监管局、市财政局、市商务局、市文化和旅游局、市科技局、市人力资源社会保障局、市经济和信息化局、市数据资源局、市公安局、市交通运输局、市乡村振兴局、市地方金融监管局、银保监会黄山监管分局、国家统计局黄山调查队、黄山海关）要落实“实施11项行动”和“6项保障措施”，围绕建设现代生态畜牧业发展定位，以保供给、保安全、保生态、促发展“三保一促”为基本目标，把畜牧业塑造成为乡村振兴产业兴旺的支柱之一，成为促进农民增收的重要途径。

2.《实施意见》内容能够较好地完成法律规章及相关文件要求

《实施意见》的内容以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，符合国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》（国办发〔2020〕31号）、安徽省人民政府办公厅印发《安徽省人民政府办公厅关于促进畜牧业高质量发展的实施意见》（皖政办〔2021〕5号）等文件要求及精神。

3.贯彻落实情况

调研小组对县（区）进行调研，调研发现，被调研县区基层单位一致认可《实施意见》的实施，并制定了地区工作方案，实施后效果显著。

社会群众对《实施意见》的反馈意见：电子问卷方面，共收到80份问卷；现场问卷方面，共实际发放调查问卷120份，有效回收92份。参与调查表填写的公众涵盖各个年龄层次，基本反映了被调查人的态度、意见和建议。98.3％群众认为《实施意见》对黄山市畜牧业的未来发展有积极的意义，当《实施意见》与个体利益有局部矛盾时，会选择与相关部门沟通处理。

（五） 规范性评估

1.《实施意见》的制发过程具备规范性

（1）制定初稿。市农业农村局牵头起草工作，于2021年7月26日完成《实施意见》初稿。

（2）征求意见。采取印发《实施意见（征求意见稿）》的形式广泛征求意见。召开工作座谈会，再次征询意见。期间赴省农业农村厅征询了有关处室意见；同时在局网站挂网30天向社会群众征求意见。至反馈期满，共收到5条反馈意见，采纳5条。

（3）合法性审查。根据征求意见结果，形成送审稿，经市政府维稳办备案后，报市司法局进行合法性审查以及报市市场监督管理局进行公平竞争审查。2021年11月2日通过市场监督管理局公平竞争审查；2021年12月3日通过市司法局合法性审查。

（4）局长工作例会讨论。2021年10月18日，在局长工作例会上对《实施意见（送审稿）》进行讨论研究，原则同意《实施意见（送审稿）》，结合会议的反馈意见，进一步修改完善后，提请市政府常务会议研究。

（5）市政府印发。经黄山市人民政府研究，于2022年1月5日正式印发。

2.《实施意见》用语规范、逻辑严密

通过分析《实施意见》的用语，对比《实施意见》条文之间的关系，总体上可以认为《实施意见》是一部用语规范、逻辑严密的重大决策文件。

（六） 实效性评估

自2022年1月5日《实施意见》出台以来，黄山市畜牧业工作加速开展，各责任单位在工作的开展中也都严格按照《实施意见》的要求进行，取得了一系列阶段性优异成绩。

截至2023年上半年，黄山市全市生猪出栏31.06万头，同比增长1.8%；家禽出栏273.28万羽，同比增长3%；肉蛋奶总产5.56万吨，同比增长4.6%，其中肉类总产3.09万吨，同比增长1.6%。全市皖南花猪饲养量达5.65万头、黄山黑鸡饲养量38万羽、皖南中蜂4.5万群。全市规模猪场158家，占保有量的143.36%；能繁母猪3.7万头，占保有量的217.6%；新增市级及以上生猪产能调控基地7家（目前共20家，国家级4家、省级3家、市级13家）。已有22家兽药经营企业按新版《评定标准》取得兽药经营许可证，并全部完成国家兽药追溯平台注册，追溯率达100%。

2023年上半年累计排查生猪场点1.06万个，排查生猪447.19万头（其中6家生猪定点屠宰场累计排查生猪9.84万头次）；二是完成春季集中强制免疫工作。春季完成40.3万头猪的口蹄疫及猪瘟免疫，1.79万头牛的口蹄疫免疫，2.78万头羊的口蹄疫及小反刍兽免疫，422万羽家禽的禽流感免疫，应免畜禽密度达到100%。抗体合格率超80%。组织全市100余名畜牧科技人员对接全市400余家养殖主体，解决生产实际遇到的问题。组织畜牧系统党员150人次深入养殖企业场（户），践行党员办实事承诺，采取“面对面、拉家常、问实情”等方式，坚持从细节入手，从解决生产、经营，发展中的政策、资金、技术等具体的实际难题入手，实打实的为养殖企业排忧解难。

五、存在的问题及不足

（1）畜牧兽医体系队伍建设不稳定。黄山市共有691个行政村，54个社区，省核定我市村级动物防疫员468人，实际受聘防疫员约400人，60岁以上的约为160名，年龄最大的79岁，50-60岁约为260名，50岁以下为20名，年龄最小为33岁，村防疫员年龄普遍偏大，年龄结构老化。文化素质不高。大部门为初中毕业以下学历。导致村级防疫员老龄化严重，服务范围减少，现有的动物防疫队伍由于人员不固定，技术水平参差不齐，防疫效果难以保证。

（2）地方种质资源开发利用难度较大。一是育种力量薄弱。因畜禽养殖企业多在偏远地区，我市存在专业育种人才不愿来、留不住的情况。我市种业企业多是生产型人才从事育种工作，人员多缺乏育种专业理论知识，导致很多育种措施和先进技术不能很好的引入和执行。二是地方种质资源开发利用程度不高。目前我市地方种质资源还处于以保护为主的阶段，不能很好的进行开发利用。因地方种质资源普遍存在养殖周期长、成本高、收益低的短板，导致养殖体量小，规模企业少，难以进行开发利用。三是保种、育种技术不先进。目前我市地方种质资源保护仍是以活体保种为主，还未开展利用低温保存的精液、胚胎、组织细胞等遗传材料进行保护的生物保种方式，种质资源抵抗风险能力不强。我市育种手段仍是以传统育种为主，还未引进基因组选择等生物育种手段，相比来说育种效率低、周期长。

（3）粪污治理难度大。养殖场户治污主体责任落实不够，种养结合不紧密，就近消纳粪污流转土地难；第三方处理利用机构处理能力不足，粪污处理设施运行难；规模场粪污处理设施配套率100%，但使用情况难以有效监管；散养户粪污排放不规范，治理难度大。

六、评估结论

综上所述，《实施意见》精神要义和制度设计整体上科学系统，自2022年1月5日印发实施以来，在全市各部门、各畜牧站、各畜牧养殖企业及广大群众的支持配合下，较好地适应了黄山市畜牧实际工作需求，畜牧工作成效突出，生态效益、经济效益和社会效益显著，实现了决策目的，取得了较好的预期效果。但在具体执行过程中仍然存在不足，故仍需不断总结实践中积累的经验，对评估过程中发现的问题需进行细致考量，可择机对《实施意见》进行必要的补充和完善，以适应新时期工作任务的需要和不断变化发展的新形势和新需求。目前，黄山市畜牧业工作仍在有条不紊地进行中，未来仍要继续落实中央、省、市的相关工作要求，认真贯彻落实相关政策，解决遗留的重点、难点问题。

七、下一步工作建议

建议继续认真贯彻落实《实施意见》，进一步细化实化畜牧业发展目标、相关指标和重点任务等，加快构建现代养殖体系、防疫体系、加工流通体系、绿色循环发展体系，进一步提升畜禽产品供应安全保障能力，更好满足广大人民群众多元化的消费需求，促进乡村振兴。